Queda de arrecadação: muito além do PIB

Associado: Ilan Goldfajn (Associado Licenciado)
O Estado de S. Paulo
02/02/2016
As opiniões aqui expressas são as do autor e não refletem necessariamente as do CDPP, tampouco as dos demais associados.

Desde 2011 o crescimento econômico vem desacelerando no Brasil, mas serão nesses dois anos 2015/16 que a economia terá a pior recessão da sua história. A situação fiscal também tem piorado, mas tornou-se ainda mais dramática desde o ano passado. Com a recessão e a queda da arrecadação, vários entes públicos estão com dificuldade para fechar o mês. O problema fiscal virou uma crise difícil de administrar. O que houve?

Infelizmente, nada que não soubéssemos que poderia ocorrer. O fim do ciclo de commodities aliado às incertezas causadas pelas políticas domésticas provocaram a queda contínua do investimento e a desaceleração do PIB. Mas foi necessário a desaceleração da atividade alcançar o mercado de trabalho e impactar o consumo e o setor de serviços para que atingisse em cheio a economia e provocasse a atual recessão.

Não faltaram alertas de que a fraqueza do PIB, a queda da indústria e a redução do investimento iriam acabar afetando o desemprego e a renda. Mas havia a esperança de que o Brasil tivesse descoberto uma forma de o mercado de trabalho dissociar-se da criação de valor medido pelo PIB.

O fato de a crise atingir o mercado de trabalho tem consequências. Em primeiro lugar, a piora do mercado de trabalho provoca a segunda rodada da recessão. Com queda de emprego e renda, cai a massa salarial real, reduzindo o consumo. As vendas sofrem, a produção tem de diminuir mais ainda, e as demissões seguem. O círculo vicioso aprofunda a recessão. Em segundo lugar, a piora do mercado de trabalho torna o problema fiscal mais grave diretamente.

Há um diagnóstico muito claro de que o problema fiscal do Brasil tem raízes conjunturais, mas também estruturais pelo lado dos gastos. Houve um excesso de gastos e subsídios nos últimos anos, que transformou um superávit primário de 3 – 4% do PIB no início da década em quase -2% ano passado. A tentativa de corrigir essa piora esbarra em dificuldades políticas, mas também de ordem estrutural. Uma boa parte das despesas é de natureza obrigatória e de difícil compressão no curto prazo. Há um conjunto de benefícios que não cabem mais no PIB. O exemplo mais claro são as despesas da Previdência. A aposentadoria média em torno de 55 anos de idade não encontra paralelo no mundo. Na ausência de correção de rumo, o déficit primário no Brasil deve piorar 0,3% a cada ano, elevando continuamente a dívida do governo. É necessário instituir uma idade mínima de aposentadoria para corrigir essa tendência insustentável.

O problema dos gastos crescentes no Brasil é da maior importância, inclusive porque deve conviver com um período mais prolongado de fraca arrecadação pública.

No ano passado, a queda de arrecadação foi o principal problema do governo federal, dos Estados e municípios. Sem receitas, os entes públicos têm tido dificuldades crescentes para pagar seus compromissos, alguns inclusive para pagar a folha, manter hospitais e outros serviços básicos.

Está claro que o aprofundamento da recessão é a causa principal da crise de arrecadação. Não haveria como escapar da pior recessão da história no Brasil.

Mas o fato de o mercado de trabalho ter sido atingido nessa crise tem tido impacto duplo sobre as contas públicas, talvez ainda não completamente entendido. O impacto mais óbvio é que a perda de emprego e renda aprofunda a recessão e tem impacto maior na arrecadação.

Mas muitos analistas estão surpresos que a arrecadação esteja caindo muito além do PIB (mesmo levando em conta que o PIB caiu quase 4%). Como se a sensibilidade da arrecadação ao PIB tivesse aumentado bem agora, no meio da recessão. Os economistas calculam que a elasticidade (impacto do PIB na arrecadação) está muito maior que o histórico. Consideram que há uma “quebra estrutural” nessa relação que não conseguem entender.

Uma tese recente de Luka Barbosa (orientada por Gino Olivares no Insper) mostra que não está ocorrendo quebra estrutural na arrecadação. O que ocorre é que a arrecadação depende muito mais da massa salarial e das vendas no varejo do que do PIB, e essas variáveis estão recuando mais fortemente do que o PIB (cerca de 10% em termos reais): 43% da arrecadação depende da massa salarial; e 30%, das vendas.

Olhando o comportamento histórico (e mais recente) fica evidente a relação da arrecadação com o recuo na massa salarial formal e nas vendas no varejo. A elasticidade histórica (e mais recente) é unitária (para cada 1% de queda desses itens, a arrecadação também cai 1%).

Em suma, a fraqueza do mercado de trabalho, e, portanto, das vendas, tem gerado outro efeito menos evidente nas contas públicas: atinge a arrecadação de uma forma mais potente que o próprio PIB. Não chega a surpreender que a queda da arrecadação e as dificuldades fiscais tenham se intensificado no ano passado.

O problema é que a arrecadação pode demorar mais a se recuperar por depender do mercado de trabalho. A retomada da economia deve ocorrer primeiramente no mercado de bens, o que significa que o PIB deve se recuperar antes que o desemprego volte a cair. A retomada do investimento, quando ocorrer, talvez seja mais vigorosa que a do consumo, que dependerá da recuperação da massa salarial. Sem falar que o ajuste atual nas contas externas favorece mais a recuperação do PIB que a do consumo.

Considero o problema fiscal/político como o núcleo da crise: sem resolver o fiscal, será difícil resolver o todo. Há o problema de excesso de gastos nos últimos anos e também do crescimento insustentável das despesas obrigatórias. No entanto, existe também um problema persistente na arrecadação, que depende da massa salarial (e, portanto, das vendas), cuja recuperação deve ser mais lenta que a do PIB. Administrar a escassez de arrecadação nos próximos anos vai ser um desafio e tanto. Mais um motivo para acelerar as medidas de contenção de gastos obrigatórios.