Sérgio Lazzarini, professor do Insper e colaborador do CDPP / Crédito: Divulgação
Depois da crise financeira internacional iniciada em 2008, uma das ações empregadas pelo governo brasileiro para (pretensamente) mitigar os efeitos da recessão global sobre a economia brasileira foi ampliar a atuação dos bancos públicos.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), responsável pelo financiamento de grandes projetos de longo prazo, foi um dos principais instrumentos dessa política, iniciada no segundo mandato de Lula e aprofundada com Dilma Rousseff. Para que o banco estatal pudesse ampliar as suas linhas de crédito, ele recebeu capitalizações bilionárias –o que representou um aumento expressivo da dívida pública. Ainda assim, o volume de investimentos na infraestrutura e em novos projetos empresariais pouco evoluiu. Na verdade, chegou a recuar.
Por que essa política fracassou, apesar de seu enorme custo? De acordo com Sérgio Lazzarini, autor do livro Capitalismo de Laços e pesquisador do Insper, o primeiro problema foi o elevado risco regulatório causado pelas intervenções discricionárias feitas pelo governo em diversos setores da economia, derrubando a atratividade dos investimentos. Além disso, o ativismo do BNDES, em muitos casos, não trouxe uma oferta de capital novo, apenas serviu para inibir operações que poderiam ter sido feitas diretamente pelo setor privado. Recentemente, com a retração do BNDES, o mercado de capitais voltou a ganhar dinamismo –e os investimentos de longo prazo voltaram a crescer.
Lazzarini já contribuiu com dois livros produzidos pelo Centro de Debate de Políticas Públicas (CDPP): Infraestrutura: Eficiência e Ética (Elsevier) e Como Escapar da Armadilha do Lento Crescimento (ebook disponível para download gratuito no site do CDPP). Na entrevista a seguir, ele analisa a atuação do BNDES, fala dos caminhos para elevar o investimento em infraestrutura e aponta os riscos das recaídas populistas do novo governo.
Em um estudo publicado em capítulo do livro Infraestrutura: Eficiência e Ética, você mostra que aumento dos desembolsos do BNDES não correspondeu a aumento dos investimentos. Por quê?
A infraestrutura mostra claramente o que ocorreu. Houve diversos projetos, principalmente no governo Dilma Rousseff, que poderiam ter sido financiados pelo setor privado. Porém, o governo buscou aquilo que foi chamado de “modicidade tarifária”.
Na prática, representava uma diminuição da rentabilidade dos projetos. Os empresários, então, apenas entravam no negócio porque havia uma compensação, que eram os subsídios. Havia também uma grande incerteza regulatória, como na questão das licenças ambientais. Imperava a lógica do “tapar o sol com a peneira”. Diante das dificuldades regulatórias, os empresários exigem mais proteção e mais subsídios. Isso se estende a outros setores, como a manufatura. Em vez de enfrentar o “custo Brasil”, vão se acumulando medidas protecionistas.
Voltando à questão específica do BNDES, houve uma expansão significativa da alocação de recursos, e ainda assim, de fato, não ocorreu um aumento da taxa de investimentos no país; pelo contrário, vimos até mesmo uma retração. O padrão de liberação de recursos pelo BNDES, até 2007, era da ordem de 1,9% do PIB ao ano. De 2007 a 2014, o índice saltou para 3,3% do PIB. Em determinados anos, chegou a passar de 5% do PIB. Os investimentos, inicialmente, subiram um pouco, mas, quando se observa o fim do ciclo de expansão do BNDES, o padrão continuou muito baixo, algo em torno de 16% do PIB.
Recentemente, houve uma reversão daquela política. O BNDES precisou encolher. Em 2018, o volume de empréstimos em relação ao PIB recuou para 1%. Ainda assim, vimos ocorrer um aumento dos investimentos, porque o sistema financeiro privado passou a ocupar um espaço mais relevante. É claro que a redução da Selic (a taxa básica de juros) contribuiu, porque, com a queda no custo do dinheiro, as empresas puderam recorrer a instrumentos de financiamentos do mercado de capitais, como as debêntures. Ajudou também o fato de a antiga da taxa de referência dos empréstimos do BNDES, a TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo), ter sido substituída pela TLP (Taxa de Longo Prazo), determinada de uma maneira que reduz os subsídios implícitos nas operações de crédito.
Há algum tempo você se refere à síndrome do ovo-galinha: os subsídios ao crédito pelo BNDES impedem o crescimento do mercado de capitais, cuja anemia leva os empresários a pressionar pelo crédito do BNDES. Estamos curados dessa síndrome?
A tese que vigorava é que havia diversas incertezas e riscos, entre eles a própria interferência do governo, e por isso a necessidade do crédito subsidiado e direcionado. Agora, uma vez ocorrendo essa retração do governo, poderemos ver um florescimento do financiamento privado. Seria uma reversão do efeito chamado crowding out, quando a presença do governo inibe o setor privado. Creio que tenha ficado claro que a tese de que o governo expulsava de fato o privado tenha sido confirmado pela experiência recente. A despeito do encolhimento do setor público, o investimento não despencou. Houve até mesmo uma pequena evolução, e o mercado tem buscado alternativa de financiamento.
Existe uma função para o BNDES ou ele deveria ser simplesmente extinto, como defendem algum?
Existe sim um papel a ser cumprido pelo BNDES. Ele deveria ser direcionado para projetos que efetivamente sejam mais complexos ou que, apesar de seu interesse público, não sejam facilmente financiáveis apenas pelas fontes privadas. É a lógica das externalidades positivas. O saneamento básico é um exemplo. Outro caso é o desenvolvimento tecnológico. Apoiar startups custa relativamente pouco e é algo com um potencial de retorno bastante elevado. Pode-se pensar também em projetos ambientais e sociais, em áreas como saúde e educação. A atuação deveria ser pautada para a ação em áreas nas quais o mercado privado efetivamente não funciona adequadamente e onde possa haver externalidades positivas. No caso de grandes obras de infraestrutura, o BNDES poderia cumprir um papel de garantidor, no lugar de investidor, principalmente na fase inicial do projeto, quando ainda não existe fluxo de caixa do empreendimento.
Com a redução do risco regulatório (e consequentemente a queda dos “prêmios de risco”) é possível pensarmos na estruturação de concessões e parcerias público-privadas (PPPs) com base em project finance?
Isso é algo que começa a ganhar relevância. São operações estruturadas tendo o projeto como garantia e o fluxo de caixa do empreendimento como fonte de amortização do financiamento. Mas o marco regulatório precisa ser bem definido. No setor de transmissão de energia, por exemplo, ajustes nas regras permitiram reduzir os custos envolvidos e favoreceram o financiamento privado. No caso dos aeroportos, a mera saída de cena da Infraero deverá abrir espaço para operações de financiamento privado. Mas há muito a evoluir, toda a agenda de desburocratização em andamento. Há também riscos de retrocessos, como na tentativa, pelo Congresso, de derrubar o projeto que restringe a interferência política na gestão das estatais. Outro ponto importante é melhorar a coordenação dos papeis exercidos pelas diversas agências reguladoras e órgãos de fiscalização, como o Tribunal de Contas da União (TCU).
Governo atual promete novo ciclo de privatizações. Quais os setores deveriam ser priorizados? Você está otimista com os leilões competitivos, atraindo novas empresas com base em sua eficiência técnica?
Privatização não é tema fácil. O Rodrigo Maia chegou a dizer que aprovar a reforma da Previdência é mais fácil do que privatizar a Eletrobras. Em uma pesquisa que fizemos em conjunto com a Ipsos perguntamos se as pessoas eram favoráveis às privatizações. O resulto foi que apenas 17% são favoráveis. Fomos então tentar compreender as fontes de resistência. Quando perguntamos se as pessoas apoiariam a privatização se ela fosse usada para abater dívida pública, a taxa de apoio caiu. As pessoas, corretamente, parecem entender que é errado utilizar privatização para sanar as contas públicas.
A privatização, de fato, deve ser usada para aumentar a eficiência. Perguntamos também se as pessoas apoiariam as privatizações se elas pudessem ser sócias das empresas, como foi feito na Inglaterra. A taxa de apoio subiu um pouco. O grande aumento no apoio veio quando perguntamos se as pessoas seriam favoráveis se houvesse regras para adequar os preços e a qualidade dos serviços. A taxa de aprovação subiu para 28%, ainda baixa, mas mostra um caminho. A pesquisa evidenciou também que a maior resistência às privatizações está em regiões onde existe maior dependência de empregos públicos.
Em capítulo do livro Como Escapar da Armadilha do Lento Crescimento, analisa a possibilidade de privatizar a CEF. Poderia ser privatizada? Não haveria perda de suas funções sociais?
Há, sem dúvida, várias oportunidades de privatizações para melhorar a eficiência da economia. Mas existe um cuidado a ser tomado. Um exemplo é a Caixa. Será que o setor privado poderá cumprir adequadamente serviços como a gestão do seguro-desemprego, o Bolsa Família, o crédito imobiliário para a baixa renda e o FGTS? No estudo que fizemos, a resposta é: dá para o setor privado ocupar as funções, mas as questões regulatórias não são triviais. Há o risco de o setor privado não ser atraído por setores mais vulneráveis.
Há uma extensa literatura no campo da microeconomia e da teoria do bem-estar mostrando evidências de que as empresas privadas são mais eficientes do que as estatais. A base para a diferença está nos incentivos. Porém, mesmo em setores privatizados no passado, o nível de investimentos é frustrante. A telefonia, por exemplo, é melhor do que era nos tempos da Telebrás, mas a qualidade da banda larga disponível é muito inferior à dos melhores. Por quê?
O processo de privatização deve ser um aprendizado constante. Houve tanta turbulência pelo caminho que não foi possível amadurecer o aprendizado. As agências reguladoras foram enfraquecidas, existiram muitos conflitos societários, o setor público se manteve presente. Tudo isso enfraqueceu o processo, mas, ainda assim, acredito que tenha ocorrido ganhos nas áreas privatizadas.
Quais as maiores inadequações regulatórias no setor de infraestrutura? Poderia dar exemplos para tornar mais claro o problema?
Falta ainda um marco regulatório mais estável e confiável. Diversos atores atuam nos projetos de infraestrutura: agências reguladoras, Controladoria, TCU, órgãos ambientais, sem falar nos próprios ministérios envolvidos. Tudo isso precisa estar muito bem azeitado.
O que poderia ser feito para termos leilões de concessões mais competitivos –e também mais eficientes, do ponto de vista da realização dos projetos?
O princípio básico deve ser equacionar o leilão de uma maneira que os preços sejam atrativos para que haja a disputa entre o maior número possível de empresas privadas capacitadas. A competição é sempre um problema porque existem setores muito concentrados e com grande barreira de entrada para novos investidores, sobretudo estrangeiros. É preciso que haja mais entrantes, até porque muitas empresas foram pegas pela Lava Jato. Outro aspecto a ser aprimorado nos leilões de privatizações e concessões e estabelecer formas para precificar as externalidades positivas. Um exemplo seria um projeto de iluminação pública, que traz benefícios de bem-estar e segurança pública. Os projetos não podem ser medidos apenas pelo resultado financeiro.
O novo governo, apesar do discurso liberal na economia, interferiu no preço do diesel e ofereceu crédito do BNDES aos caminhoneiros. Foram decisões isoladas ou vê risco de retrocesso?
De fato, o governo, no primeiro teste de fogo, voltou a fazer intervenções discricionárias. É o tipo de coisa que eleva o nível de incerteza na economia, fazendo relembrar o governo Dilma. Da mesma maneira, é muito negativo ceder a pressões como a dos caminhoneiros. Por que não então ajudar outros setores? Isso é muito ruim.
Por Giuliano Guandalini, Coluna do CDPP em JOTA
