Política que vincula parte do ICMS a desempenho melhora educação no estado
FOLHA
O Ceará tem tido ótimo desempenho na educação. Nos últimos anos, é comum que as melhores escolas no Ideb, índice que avalia o desenvolvimento da educação básica brasileira, produzido pelo Inep do MEC, sejam cearenses.
Uma das políticas que explicam o bom desempenho cearense foi criada em 2007 e estabelece que parcela do ICMS que o estado distribui aos municípios seja vinculada ao desempenho da rede pública de ensino fundamental do município.
Os estados têm de repassar 25% da receita de ICMS aos municípios. Em 2007, emenda à Constituição do Ceará estabeleceu que ¼ desses recursos —isto é, ¼ de ¼ do ICMS, ou 6,5%— fosse vinculado ao desempenho.
Muitos cuidados foram tomados na construção do indicador de qualidade. Considera-se o desempenho na alfabetização, no fluxo escolar, isto é, adequação dos alunos à série em função da idade, e no aprendizado de português e matemática na 5ª série. Adicionalmente, para estimular que os municípios que tenham avançado muito continuem a melhorar, parcela do índice depende do ganho em relação ao ano anterior.
Recente trabalho publicado pelo Banco Mundial —“Incentivos para os prefeitos melhorarem o aprendizado, evidências de uma reforma no estado do Ceará”, de Ildo Lautharte, Victor de Oliveira e André Loureiro (Policy Research Working Paper 9.509, jan./2021)—, submeteu essa política pública ao teste empírico e mostrou que ela teve bons desempenhos.
A grande dificuldade de avaliar uma política pública é isolar o seu efeito. Ao longo do tempo, várias dinâmicas ocorrerão. Como conseguir avaliar que uma possível melhora em um indicador se deve àquela política pública específica?
É necessário encontrar municípios iguais aos que foram afetados pela política pública, mas que não foram impactados por ela e, portanto, funcionarão como um grupo de controle. Avalia-se, em seguida, se, após a implantação da política, houve ganho maior no desempenho dos municípios afetados do que no grupo de controle.
O trabalho usou como grupo de tratamento os municípios cearenses que ficam próximos às divisas com outros estados; e o grupo de controle foram os municípios dos estados vizinhos —Piauí, Rio Grande do Norte, Paraíba e Pernambuco—, que ficam próximos à divisa com o Ceará.
Após alguns anos, os alunos do grupo de tratamento da 5ª série estavam três meses avançados em relação aos do grupo de controle. Antes da alteração da legislação, o desempenho nos dois grupos era o mesmo.
O mais importante é que a política não redundou em aumento do gasto público.
Em 2012, cinco anos após o início do programa, houve uma alteração. Suspeitava-se que a política tinha efeito colateral de piorar a desigualdade do desempenho no Ceará: as escolas priorizavam os alunos melhores, dado que o indicador considerava o desempenho médio. Assim, a política pública passou a punir a desigualdade.
O estudo mostrou que a intuição estava correta. Entre 2005 e 2012, apesar da melhora do desempenho médio, houve piora na desigualdade. E após 2012 passa a haver redução na desigualdade.
Aparentemente, toda a cadeia de decisão que se inicia no prefeito e vai até o professor em sala de aula responde aos incentivos.
Uma preocupação permanente com indicadores de desempenho é eles não refletirem bem o objetivo do gestor. Por exemplo, os alunos serem treinados especificamente para a prova sem que o aprendizado melhore significativamente.
Essa preocupação é menor no caso dessa avaliação da política pública, pois o indicador empregado pelo estado para medir o desempenho do município —e determinar o repasse dos recursos— é a prova preparada pelo próprio Ceará, enquanto a medida de desempenho empregada no estudo é a prova do MEC.
Link da publicação: https://www1.folha.uol.com.br/colunas/samuelpessoa/2021/02/bom-exemplo-do-ceara.shtml
As opiniões aqui expressas são do autor e não refletem necessariamente as do CDPP, tampouco as dos demais associados.
