FGV IBRE
Nova política industrial[1] usa menos instrumentos tradicionais, focando em bens públicos locais e treinamento. No Brasil, política industrial deve seguir vantagens comparativas ou se associar a pesquisa e ensino, com foco na exportação.
Será publicado, em um dos próximos fascículos da Annual Review of Economics, o artigo “A nova economia da política industrial”. No título em inglês lemos “economics”, isto é, economia como um campo das ciências sociais.[2]
O último artigo de revisão do tema foi o 63º capítulo no 5º volume do Handbook of Development Economics de 2010. O cotejamento dos dois textos documenta o grande progresso que houve nestes 13 anos. Em que pese a elegância do texto do Handbook, a política industrial ainda estava relegada a um campo da teoria do comércio internacional. Os temas são: argumento da indústria infante, a relação entre comércio e crescimento econômico, o papel do investimento estrangeiro direto para o desenvolvimento e a política de elevação da diversificação da economia.
Do ponto de vista dos argumentos teóricos, o texto de 2010 é bastante abrangente.[3] Não houve novidades desde então. Se o setor for sujeito a ganhos de escala e se, após seu desenvolvimento, ele apresentar sustentabilidade (isto é, sobreviver sem a proteção),[4] uma política de proteção comercial ou de subsídio para o desenvolvimento do setor faz sentido. Neste caso, diz-se que há vantagens comparativas potenciais (ou dinâmicas).[5] Esse é o antigo argumento da indústria infante ou nascente.
Mas mesmo se as vantagens comparativas potenciais não se justificarem, é possível, em alguns casos, que a política se justifique. Se o setor gerar rendas econômicas puras substantivas, ou se ele gerar ganhos para outras atividades no país.[6]
Outro caso, que, me parece, tem maior relevância empírica, ocorre quando há algum problema de ação coletiva ou algum bem público específico ao setor, cuja oferta é necessária para o desenvolvimento da atividade.[7] Dois exemplos citados são: as ações para a erradicação da febre aftosa no Uruguai, que permitiram acesso da carne uruguaia ao mercado americano; e as ações do governo equatoriano para facilitar o desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária para o transporte aéreo de flores e viabilizar a produção no Equador.
Finalmente, há o argumento de que a política industrial é necessária para facilitar as economias no custoso processo de experimentação para elevar a diversificação da economia. A maior diversificação gera ganhos para o país, principalmente para economias especializadas na produção de alguns bens primários. A maior diversificação produtiva reduz a volatilidade na atividade econômica. O grande problema é que o processo de diversificação tem um custo privado muito maior do que o custo social. Como ocorre no desenvolvimento de uma nova tecnologia, a adaptação de um processo conhecido alhures para as condições de um novo espaço pode ser facilmente imitada. Por outro lado, se a adaptação der errado, o custo fica com o desenvolvedor.[8]
Uma rápida leitura da segunda seção do artigo de revisão de 2023 ilustra que não houve alteração nos argumentos para o emprego da política industrial (PI). Houve desde então melhoras na mensuração do emprego da PI e alguns trabalhos que demostram, em alguns casos isolados, o sucesso da política.
O artigo de revisão de 2023 começa definindo PI. Segundo os autores, “definimos políticas industriais como aquelas políticas governamentais que visam explicitamente a transformação da estrutura da atividade econômica em busca de algum objetivo público”.[9]
A grande dificuldade de documentar o emprego da PI é a quantidade elevada de instrumentos. Recentemente, a partir de um cuidadoso estudo em uma base de dados globais de política comercial, foi possível caracterizar o emprego generalizado de PIs, sua elevada utilização pelos países desenvolvidos, e o aumento expressivo a partir de 2017.[10] Adicionalmente, relatório recente sumariza as práticas de PI da China.[11]
Além de documentar o grande emprego recente das práticas de PIs mundo afora, alguns trabalhos recentes, e para alguns casos, têm documentado o sucesso da política. Vale citar Lane (2022) e Johász (2018). Este último mostra que o argumento de indústria infante funcionou para a industrialização de regiões do norte da França na primeira metade do século XIX. Com o bloqueio napoleônico promovido pela Inglaterra (equivalente a uma tarifa de importação infinita) – uma política que, do ponto de vista da indústria francesa, pode ser interpretada como exógena –, houve um surto de desenvolvimento industrial no norte da França. O fim dos conflitos não promoveu a reversão da região à situação anterior.
Lane (2022), em um cuidadoso trabalho empírico, documentou em detalhe que a política industrial praticada entre 1971 e 1979 pelo governo do presidente Park, de internalizar a indústria pesada (petroquímica, siderúrgica e naval), foi muito bem-sucedida em alterar a estrutura da indústria sul-coreana. O bonito no paper é que há evidências de que a decisão tomada pelo presidente pode ser considerada exógena à dinâmica da indústria. Questões associadas à segurança interna do país, após o governo Nixon divulgar mudanças nas políticas de gasto com segurança internacional dos EUA, motivaram a troca. Por outro lado, o assassinato do presidente Park em 1979 terminou com a política. Ou seja, temos uma PI com início, meio e fim e na qual o início e fim são exógenos aos setores envolvidos. Temos, como argumenta Lane, um experimento natural.
Para a experiência dos tigres asiáticos, a conclusão é: “Em aspectos importantes, as políticas do Leste Asiático foram um experimento da política de desenvolvimento que estava por vir. Juntamente com estudiosos da Coreia do Sul, Lane (2022) observa que, ao longo do milagre da Coreia do Sul, mesmo durante o seu período mais intervencionista, as medidas formais de proteção foram diminuindo. Da mesma forma, o Japão liberalizou-se nomeadamente na década de 1960, quando aderiu ao GATT, e ainda durante a sua entrada na OCDE, na década de 1970. As políticas industriais nunca desapareceram (totalmente); em vez disso, evoluíram com a economia globalizada. A importância da exportação e da facilitação do comércio entre os produtores do Leste Asiático ecoa a preponderância de políticas orientadas para a exportação documentadas na Seção 3. Juhász et al. (2023) evidenciaram o papel importante do financiamento do comércio entre os países que empregam hoje a PI”.[12]
E, hoje, diversas adaptações são necessárias: “Por exemplo, exigir conteúdo nacional nas cadeias de abastecimento para estimular o desenvolvimento econômico local torna os investimentos verdes mais caros. Subsidiar a fabricação avançada de semicondutores – que exige muito capital e qualificação – pode ser o que é necessário para a competição geopolítica com a China, mas não é uma forma eficaz de gerar bons empregos onde eles são mais necessários”.[13] O instrumento precisa ser ajustado ao objetivo específico.
Muitas vezes as políticas precisam ser de baixo para cima e, principalmente, envolver mecanismos eficazes de comunicação e negociação entre o setor privado e público. A ideia é que o setor público precisa ter proximidade com o setor privado, mas, por outro lado, precisa ser independente do setor privado, para que não haja cooptação do público pelos interesses privados. Essa quase contradição fez o sociólogo Peter Evans cunhar a expressão “autonomia embutida” (“embedded autonomy”).[14] A proximidade é o que permite que o setor público entenda os problemas e obstáculos para o desenvolvimento da atividade, e, consequentemente, consiga desenhar a política pública.
Evans (1995) documenta, a partir dos trabalhos clássicos de Chalmers Johnson, para o Japão, de Alice Amdsen para a Coreia do Sul e de Robert Wade para Taiwan, que a “autonomia embutida” descreve bem esses três casos.[15] Vale recuperar a descrição de Evans:
“A organização interna dos Estados desenvolvimentistas aproxima-se muito mais de uma burocracia weberiana. O recrutamento meritocrático altamente seletivo e as recompensas de carreira de longo prazo criam comprometimento e um senso de coerência corporativa. A coerência corporativa confere a esses aparatos um certo tipo de “autonomia”. Contudo, não estão isolados da sociedade como Weber sugeriu que deveriam estar. Pelo contrário, estão inseridos num conjunto concreto de laços sociais que ligam o Estado à sociedade e proporcionam canais institucionalizados para a negociação e renegociação contínuas de objectivos e políticas. Qualquer um dos lados da combinação por si só não funcionaria. Um Estado que fosse apenas autônomo não teria inteligência e capacidade suficientes de liderar a implementação privada descentralizada. Redes densas de ligação (do setor público com o setor privado) sem uma estrutura interna robusta deixariam o Estado incapaz de resolver problemas de “ação coletiva”, de transcender os interesses individuais dos seus homólogos privados. Somente quando a integração e a autonomia estão unidas é que um Estado pode ser chamado de desenvolvimentista.”[16] No caso japonês, por exemplo, era comum que os servidores públicos que tinham trabalhado no Ministério da Indústria e Comércio Internacional (MITI) fossem absorvidos em diversos conselhos de empresas após a aposentadoria do serviço público.
A análise de Evans deixa claro que a diferença em relação ao caso latino-americano em geral, e ao brasileiro em especial, não foi nas políticas de comércio internacional. Nestas houve grande semelhança. A grande diferença foi na capacidade de o Estado coordenar o setor privado.[17]
Além dos tigres asiáticos, dois são os exemplos de políticas com autonomia embutida que a resenha de 2023 nos oferece. O primeiro é o caso da Advanced Research Projects Agency (ARPA) dos EUA. Uma agência estatal que estabelece parcerias com o setor privado para o desenvolvimento de novas tecnologias. Há uma figura do diretor do projeto, com mandato de três anos, que tem muita discricionariedade para alocar recursos e avaliar o desempenho e até descontinuar o projeto.[18]
O segundo exemplo são as Mesas Executivas no Peru, novamente um esforço de colaboração entre agentes públicos e empresários no Peru para desenvolver atividades locais, nos setores da silvicultura, aquicultura, indústrias criativas, têxteis, logística e exportação agrícola. O objetivo das Mesas Executivas foi instituir o diálogo público-privado com o objetivo de solucionar as falhas de coordenação entre as empresas e entre as empresas e o governo e, assim, incentivar os investimentos em aumento da produtividade. Segundo o ministro que implantou as Mesas, as boas práticas são: “1. Mais importante do que ter longos períodos de consulta ou planos totalmente desenvolvidos, que só precisam ser executados, é ter um plano inicial e começar a executar; 2. Planejamento e execução estão interligados. Muito será aprendido executando; 3. Em vez de uma abordagem big-bang, comece devagar; 4. Resolver a coordenação público-privada e público-pública é extremamente importante para libertar o potencial de setores com vantagens comparativas latentes; 5. Para resolver os problemas do setor produtivo é necessário afastar-se de políticas puramente horizontais e focar nas específicas do setor; 6. As soluções para muitas falhas de coordenação não são particularmente caras (em termos de recursos financeiros)”.[19]
Um terceiro exemplo é da produção e exportação de leite em pó na Irlanda. Segundo Rodrik e Sabel. “a Irlanda, que responde por menos de 1% da produção mundial de leite, oferta quase 10% do mercado mundial de fórmula infantil”.[20] A Irlanda tem condições quase perfeitas para a produção de leite com vacas praticamente 100% a pasto, gerando um produto melhor e mais barato. Todo o esforço do Estado irlandês, com seus órgãos de controle de qualidade e a necessidade de atender os critérios europeus, gerou uma colaboração entre o setor público e privado que resultou no grande desenvolvimento do setor.[21] Um ponto que chama a atenção aqui é que o desenvolvimento do setor se deu em função de grandes vantagens comparativas previamente existentes.
Está claro que aqui estamos no terreno da construção da política pública, o que envolve muito mais arte do que ciência. Não há um modelo pronto. Ele precisa ser construído a partir da experiência local. Talvez no Brasil o modelo Fapesp, com muitas adaptações, fosse um bom início. A dificuldade do tema fica clara no texto de revisão da literatura de economia sobre qualidade da burocracia e desenvolvimento econômico. Apesar dos esforços da academia, parece que a economia positiva não tem muita coisa a dizer sobre o tema.[22]
A coluna avalia que a grande falha dessa literatura foi não reconhecer que o esforço de PI nos países dos tigres asiáticos ocorreu simultaneamente a um brutal processo de acumulação de capital físico e humano. Basta lembrar as elevadíssimas taxas de poupança e o desempenho excepcional daquelas sociedades em testes de proficiência do ensino básico. Assim, como argumentou Justin Lin em seu debate com Ha-Joon Chang, para os tigres asiáticos a PI não acontecia à revelia das vantagens comparativas, pois estas também mudavam rapidamente.[23] A PI nos tigres asiáticos pode ser interpretada como uma política pública facilitadora para ajustar a estrutura produtiva às vantagens comparativas em rápida transformação.
Não que seja ineficaz PI à revelia das vantagens comparativas. O caso da Embraer é um exemplo. Mas as chances de não funcionar são muito maiores, e certamente um esforço muito amplo à revelia das vantagens comparativas, como foi o caso com a indústria naval no Brasil de 2006 até 2015, não parece ser promissor. Simplesmente a indústria que se deseja desenvolver emprega intensamente fatores muito escassos, e, portanto, muito caros. Se os ganhos de aprendizado não ocorrerem rapidamente, antes de a política pública gerar resultados o Tesouro Nacional esgota sua capacidade de financiamento. Esse foi exatamente o caso com a nossa grande crise de 2014 até 2016. Os investimentos foram parados por total esgotamento fiscal do Estado brasileiro.
Assim, com todas as dificuldades do Estado brasileiro – principalmente com o patrimonialismo e com a dificuldade de renegociação (tudo no Brasil rapidamente se transforma em direito adquirido) –, o melhor é o enfoque menos ambicioso de Justin Lin.[24] Respeitar as vantagens comparativas a menos de casos e experimentos bem circunscritos e sempre ligados a pesquisa e ensino, como foi o caso da Embraer.
Outra conclusão que se depreende da literatura é a enorme importância de programas de treinamento da força de trabalho para novas ocupações. Há muitos casos bem-sucedidos de criação de bons empregos por meio de políticas de treinamento. Rodrik e Sabel exemplificam com o Quality Employment through Skills Training (Project QUEST) em San Antonio em 1992.[25]
Em geral a estratégia de investir na formação de recursos humanos e na oferta de infraestrutura sob medida para a atividade que será estimulada em esforço conjunto com o setor privado é muito mais efetiva e barata, para a geração de bons empregos em uma localidade, do que a política de incentivar diretamente – por meio de subsídios diretos ou isenções tributárias – a instalação de plantas no local. Esta é conclusão dos estudos de Bartik (2020a,b).[26]
[1] Agradeço aos comentários de Sergio Goldbaum. Erros remanescentes de responsabilidade exclusiva do autor.
[2] Juhász, Lane e Rodrik (2023).
[3] Ver segunda seção em Harrison e Rodríguez-Clare (2010).
[4] Segundo Harrison e Rodríguez-Clare (2010), página 4051, este é o teste de Mill. Há o critério de Bastable, ainda mais restritivo: para a política ser justificada os ganhos futuros, em valor presente, devem compensar os custos da política de proteção. Sabemos que a Embraer passou no teste de Mill, mas não sabemos se passou no teste de Bastable.
[5] Em inglês usa-se vantagens comparativas “latent”. Veja a discussão em Harrison e Rodríguez-Clare (2010), páginas 4051 e 4052.
[6] Harrison e Rodríguez-Clare (2010), seção 2.2.
[7] Harrison e Rodríguez-Clare (2010), seção 2.3.
[8] Rodrik (2004).
[9] Juhász, Lane e Rodrik (2023), página 4.
[10] Juhász e colegas (2023).
[11] DiPippo, Mazzocco e Kennedy (2022).
[12] Juhász, Lane e Rodrik (2023), página 31.
[13] Juhász, Lane e Rodrik (2023), página 31.
[14] Evans (1995).
[15] Ver Evans (1995), capítulo 3, páginas de 47 até 60.
[16] Evans (1995), capítulo 1, página 12.
[17] Evans (1995), capítulos 3 e 5.
[18] Ver Azoulay e colaboradores (2019).
[19] Ver Ghezzi (2017), página 1.
[20] Rodrik e Sabel (2022), página 76 e 77.
[21] Rodrik e Sabel (2022), página 79.
[22] Ver Besley e colaboradores, (2022). Sobre “autonomia embutida” ver seção 3.3.
[23] Lin e Chang (2009).
[24] Veja também Lin (2017).
[25] Rodrik e Sabel (2022), página 84 e 86.
[26] Ver a avaliação de Rodrik e Sobel (2022), página 87.
REFERÊNCIAS
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DiPippo, Gerard, Ilaria Mazzocco e Scott Kennedy 2022. “Red Ink, Estimating Chinese Industrial Policy Spending in Comparative Perspective”, Center for Strategic & International Sudies (CSIS) (https://www.csis.org/analysis/red-ink-estimating-chinese-industrial-poli…).
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Rodrik, Dani e Charles Sabel 2022. “Building a Good Job Economy”, segundo capítulo (páginas de 61 até 95) de A Political Economy of Justice, editado por Danielle Allen, Yochai Benkler, Leah Downey, Rebecca Henderson e Josh Simons, The University of Chicago Press.
Link da publicação: https://blogdoibre.fgv.br/posts/reavaliacao-da-politica-industrial
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