Marcos Mendes e Sergio Firpo
Brazil Journal
Margem de preferência é um mecanismo em que o governo, em suas compras, aceita pagar mais caro para privilegiar um grupo de fornecedores.
Em geral ela é aplicada em favor de empresas nacionais em competição com internacionais, ou a micro e pequenas empresas em competição com outras de maior porte.
Trata-se de instrumento de política industrial em que o objetivo final seria substituir importações, estimular o desenvolvimento tecnológico ou abrir espaço para o crescimento das empresas menores.
Este mecanismo tem sido largamente aplicado no Brasil há anos. Não há, contudo, evidências inequívocas na literatura empírica de que seus objetivos estejam sendo plenamente alcançados.
Para além disso, há uma dificuldade básica que é não haver a produção de estatísticas oficiais que apurem o custo da política pública.
Considere uma compra que poderia ser contratada por $ 100 em concorrência aberta e que termina em $ 105 porque o edital aplica a margem de preferência. Os $ 5 adicionais são uma despesa pública associada à política de preferência, mas a contabilidade pública registra os $ 105 como aquisição de bem ou serviço, de modo que o usuário de informações do orçamento não consegue separar o preço competitivo do custo da preferência.
Não seria difícil isolar este efeito nos registros das contas públicas, pelo menos de forma aproximada – e é importante fazê-lo para que os custos e benefícios sejam adequadamente medidos.
A importância dessa providência cresce quando constatamos que tramitam no Congresso medidas para ampliar substancialmente as margens atualmente praticadas, o que tende a potencializar os custos.
Um artigo recente publicado pelo Observatório da Qualidade da Gestão Pública, do Insper, propõe um método para estimar os custos da política. Aqui sintetizamos o argumento.
A política de margem de preferência e sua expansão recente
O Brasil tem um longo histórico de prática de margens de preferência. Sob a antiga lei de licitações (Lei 8666/93), vigorava um regime em que o Executivo editava decretos específicos fixando margens para produtos de determinados setores.
Houve amplo leque de beneficiários: medicamentos e fármacos; produtos médicos e hospitalares; equipamentos de tecnologia da informação; máquinas e equipamentos; ônibus; equipamentos ferroviários; retroescavadeiras e motoniveladoras; têxteis; confecções e calçados; produtos gráficos de segurança. As margens chegavam a atingir até 25%.
A nova lei de licitações (14.133/21) alterou a sistemática de concessões. O seu art. 26 permite margem de preferência de até 10% para bens manufaturados e serviços nacionais, e de até 20% para bens resultantes de desenvolvimento e inovação tecnológica no País. O Decreto 11.890/2024 regulamentou o dispositivo e criou a Comissão Interministerial de Contratações Públicas para o Desenvolvimento Sustentável (CICS).
A regulamentação tratou inicialmente de ônibus e material metroferroviário com margem de 10%, tendo sido substituída por outras resoluções que especificam um conjunto maior de produtos manufaturados nacionais sujeitos a margens normal e adicional.
Além disso, os artigos 42 a 49 da Lei Complementar das Micro e Pequenas Empresas (LC 123/2006), instituem tratamento favorecido a microempresas e empresas de pequeno porte. A margem de preferência nacional é facultativa, ao passo que o tratamento a ME/EPP é obrigatório em várias hipóteses.
A tendência recente é de expansão.
O Decreto 12.771/2025 instituiu a Estratégia Nacional de Contratações Públicas para o Desenvolvimento Sustentável, com uso do poder de compra estatal para ampliar capacidades produtivas e tecnológicas nacionais.
Na Câmara, o PL 3558/2025 propõe tornar obrigatórias as margens de preferência, elevar percentuais e autorizar licitações exclusivas para bens e serviços nacionais em setores considerados estratégicos.
Mais avançado está o PL 4133/2023 aprovado pelo Plenário da Câmara em 17 de junho de 2026 na forma do substitutivo do relator Rodrigo Rollemberg e remetido ao Senado. A recente aprovação na Câmara se deu em meio a um ambiente carregado por tensões comerciais. Para quem defendeu o projeto, a medida parecia uma reação necessária às ameaças de sobretaxas anunciadas pelos EUA sobre produtos brasileiros.
O texto aumenta de 10% para 20% a diferença de preço aceitável a favor de bens e serviços nacionais, e a eleva a 30% quando o produto atende a critérios de sustentabilidade ou resulta de desenvolvimento e inovação tecnológica no País.
Também autoriza editais a exigir conteúdo nacional (uma forma de proteção a empresas nacionais similar à margem de preferência, que determina a compra de insumos junto a fornecedores nacionais), e a restringir certames a empresas brasileiras de capital nacional em situações tratadas como estratégicas, como a segurança nacional ou os objetivos da política industrial.
Além disso, estende a exigência de conteúdo nacional e a participação exclusiva de empresas brasileiras de capital nacional às concessões de serviços públicos (Lei 8.987/1995) e às parcerias público-privadas (Lei 11.079/2004). Também obriga cada novo governo a formular uma política industrial, tecnológica e de comércio exterior com metas e acompanhamento pelo Congresso.
Essa expansão das margens de preferência está ocorrendo sem uma métrica oficial do custo fiscal, o qual fica embutido no preço pago pelos órgãos compradores.A ordem de grandeza do custo
Não dispomos de uma estimativa consolidada para o custo das preferências em compras públicas no Brasil.
As avaliações sobre o tamanho do mercado de compras governamentais variam conforme o conceito adotado, a base de dados utilizada e a esfera de governo considerada.
Para a União, excluídas as estatais, uma base anual entre R$ 400 bilhões e R$ 500 bilhões em compras diretas constitui uma aproximação plausível, embora deva ser tratada como ponto de partida e não como número definitivo.
A tabela abaixo apresenta cenários ilustrativos para o governo federal. Eles não medem o custo observado, apenas mostram a escala fiscal provável sob diferentes hipóteses de incidência e sobrepreço médio.
Nota. Base anual de R$ 500 bilhões, usada como topo da faixa de R$ 400 bilhões a R$ 500 bilhões de compras federais diretas. Custo estimado = base sujeita a preferência x margem efetiva média. A margem efetiva média combina margem nacional explícita, empate ficto, licitação exclusiva e cotas para ME/EPP. O cenário de expansão legislativa supõe incidência ampla, mas não universal, dos instrumentos hoje em discussão.
Mesmo as hipóteses conservadoras produzem valores bilionários, e nos cenários de expansão o custo potencial aproxima-se de R$ 30 bilhões. A política alcançou um tamanho que torna a ausência de mensuração difícil de justificar.
Como corrigir este quadro?
Proposta 1: quantificação
A regulamentação deve exigir que cada contratação informe, quando aplicável, a diferença entre o preço contratado com preferência e a melhor proposta observada sem preferência.
Esse diferencial seria um piso do custo. Ele não captura o efeito de dissuasão de entrada, porque, se fornecedores não beneficiados deixam de participar por saberem que a preferência reduz suas chances, a melhor proposta observada já reflete menor competição. Ainda assim, conhecer um valor subestimado é melhor do que não ter informação alguma.
A operacionalização não exige sistema novo, porque o sistema Compras.gov já registra lances, propostas e regras do certame.
Proposta 2: limitar o uso do instrumento
Cada nova margem, cota ou licitação exclusiva criada pela legislação deve vir acompanhada de justificativa econômica quantificada, objetivo mensurável, prazo de vigência e regra de revisão.
A lógica é a mesma da avaliação de incentivos fiscais introduzida pela LC 224/2025.
As avaliações devem ser analisadas pelo TCU, para desestimular trabalhos cosméticos e pro forma.
Proposta 3: inclusão dos custos nos relatórios oficiais
O montante apurado de diferencial de preço deve ser incluído no Demonstrativo de Benefícios Financeiros e Creditícios (DBFC), em linha própria para preferências em compras públicas.
Se houver resistência jurídica à inclusão imediata no DBFC, a alternativa mínima é criar anexo específico no OSU para “benefícios econômicos implícitos em compras públicas”. Essa segunda opção é inferior porque fragmenta o demonstrativo, mas ainda resolveria o problema central de tornar o custo visível e auditável.
O texto completo está no site do Insper.
Link da publicação: https://braziljournal.com/opiniao-a-caixa-preta-das-margens-de-preferencia-e-o-custo-para-o-brasil/
As opiniões aqui expressas são do autor e não refletem necessariamente as do CDPP, tampouco as dos demais associados.
