O termo Dominância Política foi cunhado pelo meu parceiro de artigo "Ben" e acho perfeito para o que vivemos hoje, deixando claro o conjunto de causas que nos trouxe até aqui.
Quais os principais fatores que estão dominando o comportamento do Brasil em várias de suas dimensões?
Hoje os principais fatores estão relacionados à nossa qualidade institucional, que tem sido severamente comprometida, e, por consequência, estão diretamente ligados ao processo de formulação de políticas, incluindo as esferas fiscal, monetária, legislativa, judiciária e regulatória.
Evidentemente, essas alavancas de política não são completamente independentes umas das outras e, em vários casos, são altamente dependentes; direta ou indiretamente, cada uma pode determinar as restrições enfrentadas pelas demais.
O exemplo clássico (e extremo) de dependência é a 'dominância fiscal', na qual a política fiscal é tão incompatível com a sustentabilidade da dívida que a política monetária perde a eficácia e passa a ter o efeito oposto ao desejado. Em vez de ancorar as expectativas, altas de juros para conter uma política fiscal insustentável aumentam a probabilidade de default, enfraquecendo a moeda e alimentando a inflação.
O Brasil enfrentou essa situação repetidas vezes, mais recentemente em 2002-2003. Naquele momento, mais especificamente em junho, nós no Banco Central decidimos postergar um ajuste da taxa de juros por considerar que traria mais nervosismo e piora nas expectativas, do que um real benefício em reduzir o ímpeto inflacionário que estávamos passando. Havia uma total rejeição a compra de títulos públicos configurando na prática o que chamamos de dominância fiscal.
As interações de política atuais são de natureza relacionada, porém diferente. As preocupações com a sustentabilidade da dívida estão novamente no centro do debate sobre a trajetória da qualidade institucional brasileira. Mas as interações com outras alavancas de política são possivelmente mais fortes desta vez, e impulsionadas predominantemente pela barganha política, um fenômeno que chamaremos de 'dominância política'.
Sob esse tipo de dominância, os objetivos de sobrevivência de curto prazo do sistema político (competitividade eleitoral, manutenção da coalizão e barganha distributiva entre o Executivo, o Congresso, os tribunais e os governos subnacionais) determinam o conjunto efetivo de restrições tanto da política fiscal quanto da monetária.
Regras e mandatos formais continuam existindo, mas se tornam renegociáveis sempre que passam a ser um obstáculo político. Em outras palavras, em um regime normal, as regras restringem os políticos. Sob dominância política, os políticos restringem as regras, como temos visto inúmeras vezes com novos gastos que passam à margem do arcabouço fiscal vigente. As metas fiscais e o ambiente operacional do banco central são todos definidos dentro de um jogo político, e não acima dele. A seguir, esboçamos a ideia de dominância política para descrever a potencial deterioração institucional decorrente desse tipo de processo.
A dominância política tem três características principais. A primeira é a fluidez das regras, cujo exemplo mais claro é a política fiscal. As regras fiscais são alteradas, suspensas ou contornadas sempre que se tornam um obstáculo, por meio de emendas, gastos parafiscais via empresas estatais (exemplos: Petrobras, BNDES), decisões judiciais que criam passivos fora do processo orçamentário e captura legislativa dos gastos discricionários. A dispersão das decisões fiscais, sem um centro decisório único, amplifica esse problema, já que nenhum ator acredita plenamente na restrição orçamentária do governo. As regras de política monetária parecem mais firmes, embora não estejam imunes a pressões políticas nem à necessidade de se curvar à realidade, como no caso das dúvidas sobre qual taxa de inflação o BCB consegue, de fato, perseguir como meta, ou seja, a política fiscal pode ser tão antagônica que o BCB não consegue perseguir a meta de inflação definitiva pelo próprio governo.
A segunda característica é um equilíbrio político muito acirrado. A incerteza sobre quem vencerá a eleição presidencial ilustra bem o fato de que a dinâmica de poder, a tentativa de se manter no poder, se resume a manobras marginais de política no curto prazo, ampliando o peso de escolhas de política míopes. Vale notar que isso é bem diferente da situação de dominação política por um único partido; sob esse tipo de dominância, movimentos marginais de política têm pouca relevância.
E, em terceiro lugar, a dominância política é transmitida pela resposta endógena da política monetária. O banco central acaba absorvendo as consequências macroeconômicas das decisões políticas, por meio de uma taxa neutra mais alta, um term premium mais elevado e expectativas desancoradas. Isso ocorre mesmo que ele mantenha plena independência legal e operacional e que a dívida não esteja em trajetória explosiva. Importante notar que a dominância política não exige que o banco central seja capturado, apenas que ele seja estruturalmente incapaz de compensar totalmente os choques políticos.
Há diferenças importantes entre dominância fiscal e dominância política, sendo a principal delas o fato de que a primeira é um equilíbrio macroeconômico, enquanto a segunda é um equilíbrio institucional. A dominância política é o canal pelo qual manobras políticas relativamente pequenas se traduzem em mudanças sequenciais de regras e em uma evolução gradual das normas institucionais. É um dos muitos caminhos que levam à dominância fiscal sobre a política monetária.
Mas não é o único caminho e não está necessariamente fadado a acontecer. O Brasil pode passar longos períodos no estado intermediário: dívida alta, mas financiável, um banco central crível e independente e, ainda assim, juros reais cronicamente elevados. Esses juros refletem o mercado precificando a probabilidade de que o próximo choque político seja acomodado por meio de mudança de regras, e não de ajuste.
Em resumo, a sensação de paralisia causada pela incerteza política não é incomum no Brasil, e é sentida de forma aguda hoje, às vésperas da eleição presidencial. Mas os mecanismos pelos quais a política afeta as instituições econômicas são mais profundos e mais insidiosos do que a incerteza por si só. A combinação de incentivos políticos de curto prazo, um eleitorado muito dividido, uma autoridade fiscal fragmentada e um banco central que acaba absorvendo as consequências gera uma situação em que incentivos políticos de curto prazo levam a mudanças incrementais de regras e à erosão gradual das instituições responsáveis por conduzir boas políticas econômicas.
No limite, o jogo político pode acabar esvaziando tanto a política fiscal quanto a monetária. O melhor cenário, é aquele com o qual o Brasil tem convivido nos últimos anos, é que as restrições não cheguem a se impor e que a possibilidade de dominância política permaneça um risco de fundo - um prêmio de risco - precificado nos mercados financeiros.
Como evitar a dominância política? Como o problema é institucional, as soluções dizem respeito a como as regras são criadas, alteradas e aplicadas, e não apenas ao quão rígidas elas são. Fundamentalmente, o aperto monetário por si só não consegue eliminar o prêmio, porque o prêmio não está na inflação nem mesmo na dívida. Está na credibilidade dos compromissos.
Este artigo tem co-autoria de Ben Mandel, sócio e economista-chefe da Jubarte Capital.
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